Putin är en krigsförbrytare och måste ställas inför rätta! Den uppfattningen delas nu av många över hela världen. Men vad finns det för chanser och vägar att detta faktiskt en dag skulle kunna bli möjlighet? Ordfronts Anna Wigenmark vet besked.
Omedelbart efter att Ryssland attackerat Ukraina den 24 februari 2021 höjdes röster för att Rysslands president Vladimir Putin måste hållas ansvarig för att ha startat kriget, och för de krigsförbrytelser som begås. Kravet att se Putin inför skranket kommer från bland andra USA:s president Joe Biden. De har blivit än starkare efter exponeringen av massmorden i Butja i början av april.
Det som sker i Ukraina är ett brott, mot folkrätten och FN-stadgan, men även mot mänskliga rättigheter och krigets lagar – den humanitära rätten. Men frågan är hur, för mer exakt vad och var en rättegång mot Ryska Federationens president Vladimir Putin kan hålla. Och när? Kanske till och med om den ens kan hållas.
USA, vars president nu lyfter kravet, har historiskt sett inte varit särskilt roat av att amerikanska medborgare ställs inför rätta någon annanstans än i just USA – framförallt inte politiska ledare. Skulle Joe Biden våga öppna för de följder som skulle kunna komma för USA, om världen skulle ställa en stormaktspresident inför rätta vid en internationell domstol?
Sedan länge har det funnits regler, fastställda avtal mellan stater, om hur krig får föras. Eller rättare sagt, hur de inte får föras. Flera av förbuden har fått sådan status att de gäller oavsett om ett land anslutit sig till avtalet eller inte. Det handlar om förbud mot tortyr, gisslantagande, mord på icke-krigande, de vi brukar kalla civila. De allvarligaste brotten gäller enligt det som kallas sedvanerätt, för i princip alla stater.
Krig i sig är ett brott. Mot folkrätten, internationell rätt, och FN-stadgan. Ett land får inte starta krig mot ett annat – men den som blir angripen har rätt att försvara sig. Men oavsett om ett land är angripare eller försvarare så finns ändå gränser för hur kriget för utföras. Den absolut viktigaste principen handlar om att civila och civila mål inte får angripas. Men också att attacker inte får riktas mot sjukhus, vissa byggnader av kulturhistoriskt värde, press och media, humanitära insatser och organisationer. Attacker får aldrig slå urskillningslöst – att använda vapen vars effekter inte kan kontrolleras eller som får större skada än nödvändigt – är inte tillåtna. Till dessa hör de klusterbomber som Ryssland bevisligen redan använt i Ukraina.
Trots att krig är kaos – ett brott i sig självt – har världens stater på det här sätten ändå försökt hitta sätt att begränsa skadorna – krävt proportionalitet, distinktion, ett visst mått av humanitet i det inhumana som är krig. När det här skrivs har ryska trupper precis – temporärt eller permanent – dragit sig tillbaka från området runt ukrainska Kiyv efter sex veckors anfall mot huvudstaden och dess förstäder.
Bilderna som nu kommer från staden Butja är fruktansvärda. Det som skett är inhumant och av allt att döma kriminellt. Det rapporteras om avrättningar, kanske till och med massmord, om gisslantagande och våldtäkter. Omfattningen eller systematiken kan vara så stor att det rör sig om brott mot mänskligheten. Scenerna visar en helt sönderskjuten stad – hem, skolor, sjukhus. Ingen urskiljning tycks ha gjorts mellan militära eller icke-militära mål. Tidigare rapporter har antytt att ryska militära angrepp har skett mot civila mål runt om i Ukraina på liknande sätt: sjukhus och skolor träffas av angriparens kulor och missiler. Bilderna från Butja med massgravar och döda civila människor lämnade på gatan – någon skjuts på väg hem på cykel, andra avrättas med bakbundna händer – är allvarliga brott mot den humanitära rätten. Men frågan är hur, för mer exakt vad och var en rättegång mot Ryska Federationens president Vladimir Putin kan hålla. Och när? Kanske till och med om den ens kan hållas.
USA, vars president nu lyfter kravet, har historiskt sett inte varit särskilt roat av att amerikanska medborgare ställs inför rätta någon annanstans än i just USA – framförallt inte politiska ledare. Skulle Joe Biden våga öppna för de följder som skulle kunna komma för USA, om världen skulle ställa en stormaktspresident inför rätta vid en internationell domstol?
Sedan länge har det funnits regler, fastställda avtal mellan stater, om hur krig får föras. Eller rättare sagt, hur de inte får föras. Flera av förbuden har fått sådan status att de gäller oavsett om ett land anslutit sig till avtalet eller inte. Det handlar om förbud mot tortyr, gisslantagande, mord på icke-krigande, de vi brukar kalla civila. De allvarligaste brotten gäller enligt det som kallas sedvanerätt, för i princip alla stater.
Krig i sig är ett brott. Mot folkrätten, internationell rätt, och FN-stadgan. Ett land får inte starta krig mot ett annat – men den som blir angripen har rätt att försvara sig. Men oavsett om ett land är angripare eller försvarare så finns ändå gränser för hur kriget för utföras. Den absolut viktigaste principen handlar om att civila och civila mål inte får angripas. Men också att attacker inte får riktas mot sjukhus, vissa byggnader av kulturhistoriskt värde, press och media, humanitära insatser och organisationer. Attacker får aldrig slå urskillningslöst – att använda vapen vars effekter inte kan kontrolleras eller som får större skada än nödvändigt – är inte tillåtna. Till dessa hör de klusterbomber som Ryssland bevisligen redan använt i Ukraina.
Trots att krig är kaos – ett brott i sig självt – har världens stater på det här sätten ändå försökt hitta sätt att begränsa skadorna – krävt proportionalitet, distinktion, ett visst mått av humanitet i det inhumana som är krig. När det här skrivs har ryska trupper precis – temporärt eller permanent – dragit sig tillbaka från området runt ukrainska Kiyv efter sex veckors anfall mot huvudstaden och dess förstäder.
Bilderna som nu kommer från staden Butja är fruktansvärda. Det som skett är inhumant och av allt att döma kriminellt. Det rapporteras om avrättningar, kanske till och med massmord, om gisslantagande och våldtäkter. Omfattningen eller systematiken kan vara så stor att det rör sig om brott mot mänskligheten. Scenerna visar en helt sönderskjuten stad – hem, skolor, sjukhus. Ingen urskiljning tycks ha gjorts mellan militära eller icke-militära mål. Tidigare rapporter har antytt att ryska militära angrepp har skett mot civila mål runt om i Ukraina på liknande sätt: sjukhus och skolor träffas av angriparens kulor och missiler. Bilderna från Butja med massgravar och döda civila människor lämnade på gatan – någon skjuts på väg hem på cykel, andra avrättas med bakbundna händer – är allvarliga brott mot den humanitära rätten.
En rad stater har svarat på det militära angreppet främst genom att rikta ekonomiska sanktioner mot Ryssland och särskilt president Putin och hans närmaste. Den internationella domstolen i Haag, ICJ, som har till uppgift att pröva om staters agerande strider mot FN-stadgan och folkrätten, har redan uppmanat Ryssland att omedelbart avsluta angreppet mot Ukraina. Det finns ingen bäring i det av Putin påstådda och konspiratoriska (själv)försvaret till kriget – att förhindra ett pågående folkmord mot etniska ryssar i Ukraina, någon självförsvarsrätt föreligger inte.
Även FN:s Generalförsamling och människorättsråd har fördömt angreppet. Men i det organ som sitter på den yttersta makten, Säkerhetsrådet, har inget krav på eld upphör ställts och där har heller inget beslut om att kriget är illegalt fastställts, inga beslut om tvingande sanktioner fattats. Hur uppenbart det än ter sig så är kriget mot Ukraina därför ännu inte, juridiskt sett, en aggression, eftersom Ryssland lagt in sitt veto mot en sådan definition. Ett ställningstagande av säkerhetsrådet har betydelse inte bara för vilka avskräckande åtgärder som FN kan vidta mot Ryssland som stat – utan också för möjligheten och sannolikheten att ställa president Putin inför rätta. Trots att säkerhetsrådet inte är en domstol i sig.
Krigsförbrytelser, folkmord, brott mot mänskligheten och aggression är alla brott enligt stadgan för den permanenta brottmålsdomstolen, ICC. Stadgan antogs 1998 vid en konferens i Rom. Det fanns just då ett, som det visade sig, öppet fönster för progressiva beslut och överenskommelser av det här slaget. En del brukar kalla det för de mänskliga rättigheternas guldålder: Det kalla kriget var slut, världen skulle byggas om på nytt, och ovanligt många höll med om att det skulle ske med de universella mänskliga rättigheterna som ledning och styrning. Några år tidigare hade två tillfälliga krigsförbrytartribunaler skapats av FN:s säkerhetsråd – en för att utreda och döma för brott som begåtts i det forna Jugoslavien, en för de rättsliga konsekvenserna av folkmordet. I Rom stod det klart att den domstol som efterfrågats av så många organisationer i över 100 år faktiskt också skulle komma att bli verklighet. Den internationella brottmålsdomstolen, International criminal Court, ICC, blev en permanent domstol.
Brottmålsdomstolen är dock inte upprättad av FN eller dess säkerhetsråd. Det är en domstol som stater självmant ansluter sig till, och ger domsrätt till. Utgångspunkten är att domstolen ska utreda de allvarligaste brotten och de värsta förbrytarna. En annan viktig förutsättning för att brottmålsdomstolen ska ta sig an ett fall, är att medlemsstaterna inte kan eller vill åtala brottet.
Ett land kan vara söndertrasat av inbördes stridigheter och därför sakna ett rätts-
väsende, det kan också vara så att lagstiftning för att åtala för stadgans brott saknas. För krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och folkmord krävs att antingen det land där brotten har begåtts eller det land varifrån de misstänka brottslingarna kommer har anslutit sig till stadgan. Men när det kommer till brott mot freden – aggressionsbrott – är kraven betydligt högre. Då måste båda angriparen och den angripna staten ha accepterat ICC:s rätt att pröva brottet.
Vare sig Ukraina eller Ryssland är medlemsstater i ICC. Ryssland har signerat avtalet – vilket i sig normalt betyder att de har för avsikt att också formellt ansluta sig. Ukraina gav 2013 ICC ett särskilt tillstånd att utreda de brott som begicks mot demonstranterna på Majdantorget under upproret, och därefter för de brott som kan ha begåtts i samband med annekteringen av Krim.
Då begränsades tiden för domstolens auktoritet i landet till ungefär ett år, men har sedan dess förlängts tillsvidare. Även om ICC-åklagaren lade ned utredningen för brotten på Majdan och Krim på grund av bristande utredningsresurser under pandemin vintern 2020, så låg medgivandet från Ukraina kvar.
Det betyder att ICC kan pröva brott som har begåtts i det pågående kriget – från första dagen. Och den 2 mars meddelade ICC-åklagaren Karim Kahn mycket riktigt att han startat en utredning om krigsförbrytelser. 41 stater har erbjudit sig att hjälpa till i utredningen, ta in vittnesmål, bistå med utredningskompetens, men även att kraftigt öka sina anslag till ICC.
I Sverige har den internationella åklagarkammaren startat en utredning med just syftet att bistå ICC. Den permanenta brottmålsdomstolen är nämligen enormt beroende av medlemsstaternas hjälp för att utreda brott – den har ingen egen polis och inte tillräckligt omfattande utredningsresurser. Även många civilsamhällesorganisationer som Amnesty och Human Right Watch bistår åklagaren i att samla in bevis. Så också nu i Ukraina.
Aldrig förr har brottmålsdomstolen fått så stort och starkt stöd och löften om medel. Men det kan komma att ske på bekostnad av alla övriga fall som utreds vid domstolen, som inte på långa vägar får samma resurser. Att prioritera Ukraina och ta emot riktade medel för utredning av brott där, kan i förlängningen innebära legitimitetsproblem för ICC.
När den dåvarande ICC-åklagaren Fatima Bensouda inledde en utredning om brott begångna på Krimhalvön förklarade president Putin att Ryssland drar tillbaka sin underskrift på ICC-stadgan. För om det har varit en sak som de fem veto-staterna i FN:s säkerhetsråd vill undvika, så är det ICC-åklagarens makt att på egen hand starta utredningar. Det här är kanske det främsta skälet till att USA, som egentligen var en stark förespråkare för en permanent brottmålsdomstol, inte anslutit sig och till och med länge motarbetat brottmålsdomstolen.
USA:s förre president Donald Trump förklarade i det närmaste krig mot Bensouda när hon öppnade en utredning för krigsbrott begångna i Afghanistan under den period då USA hade hemliga tortyrfängelser i landet. Inte heller Biden eller utrikesminister Blinken vill se en sådan utredning nå fram till åtal mot amerikanska medborgare. Eller, Gud förbjude, mot de som beordrat och godkänt tortyren, ytterst den amerikanska presidenten.
USA och andra vetostater ville att domstolen i princip bara skulle ha domsrätt om ett ärende hänskjutits dit av säkerhetsrådet. Det var det enda rätta alternativet om internationell fred och säkerhet skulle kunna upprätthållas – risken skulle annars bli att länder som USA inte vågade ställa upp med fredsbevarande trupp runt om i världen. Men åklagaren fick, trots starkt motstånd, rätt att på egen hand starta utredningar för brott begångna i medlemsländer eller av medborgare i medlemsstater. Visserligen med krav på en särskild prövning i domstol för att en formell förundersökning ska tillåtas, men oberoendet fastställdes i stadgan.
För kriget i Ukraina innebär det att när det gäller krigsförbrytelser, folkmord och brott mot mänskligheten, så kan ryska – även ukrainska medborgare eller legosoldater med annan nationalitet, om det skulle visa sig att de också begått krigsbrott, ställas inför rätta vid ICC. I teorin även president Putin. Politiska ledare har ställts inför rätta för krigsförbrytelser, folkmord och brott mot mänskligheten vid internationella tribunaler även i modern tid – det främsta exemplet är president Slobodan Milosevic som ställdes inför rätta i den av säkerhetsrådet upprättade krigsförbrytartribunalen för forna Jugoslavien.
Säkerhetsrådet har också några viktiga roller i förhållande till ICC. Rådet kan hänskjuta en händelse till domstolen, även om det rör ett land som inte har anslutit sig till domstolen. Så skedde med Sudan och med Libyen. Åklagaren måste ändå utreda innan åtal väcks – men om så sker så måste alla FN:s medlemsstater samarbeta med ICC för att hjälpa till att föra de misstänkta till Haag och brottmålsdomstolen. Och i just de här fallen så har domstolen riktat åtalen mot de högsta politiska ledarna – president Omar al-Bashir i Sudan, Moammar Gadaffi i Libyen. Sudans president är, trots internationella arresteringsorder fortfarande på fri fot. Utredningen mot Gadaffi avslutades när han dödades 2011.
Men en sådan resolution från säkerhetsrådet kommer troligen aldrig att ske om kriget förs av USA, Ryssland, Kina, Storbritannien eller Frankrike eftersom dessa länder har vetorätt i rådet. Troligen inte heller om krigsföraren är en nära allierad till de fem. Så även om ICC har rätt att utreda krigsförbrytelser, folkmord och brott mot mänskligheten i Ukraina, kommer säkerhetsrådet inte att besluta om krav på samarbete. Det i sig gör det svårare att föra Putin inför skranket.
Även om det kan tyckas att det finns en hel del som talar för att president Putin, genom sitt sätt att beskriva kriget och ukrainarna, också beordrat eller gett sitt tillstånd till krigsförbrytelser mot befolkningen, måste agerandet ledas i bevis. Att han beordrat angreppskriget, att ICJ förklarat att det inte är ett självförsvarsagerande, borde tala för att Putin gjort sig skyldig till brottet aggression – i Nürnberg och Tokyo kallat brott mot freden.
Aggression är också ett brott som ICC har domsrätt över – men långt ifrån i förhållande till alla medlemsstater. Brottet lades till i stadgan 2017 – men det kan bara åberopas om både den angripande och den angripna staten godkänt tillägget. Det enda sättet för ICC att utreda brott mot freden för kriget i Ukraina är därför om säkerhetsrådet beslutar om det. Och det kommer inte att hända.
Det många nu därför hoppas på och kräver, är att en ny krigsförbrytartribunal för Ukraina upprättas, där Vladimir Putin kan ställas till svars för aggression. Men säkerhetsrådet kommer inte att fatta beslut om en sådan tribunal – Ryssland kommer att lägga in sitt veto. Det vet förstås kravställarna, och menar att det istället skulle gå att tillsätta en brottstribunal via exempelvis Generalförsamlingen eller mindre tydligt bara »FN« – kanske FN:s människorättsråd, Generalsekreteraren eller MR-kommissionärens kontor. En del menar att EU borde kunna ta sig an uppgiften, tillsammans med Ukraina. Ett exempel som förs fram är den semi-internationella domstolen i Sierra Leone.
Men Sierra Leone har inte aggression som ett brott i sin stadga. Och att skapa en internationell tribunal med rätt att pröva regerings- och statschefer för brott mot freden – utmanar grundläggande, internationella, maktpolitiska spelregler kring just vem som definierar aggression. Det går nog att våga sig på att gissa att inte president Joe Biden eller Kinas ledare Xi Jinping skulle stödja en sådan utveckling. Att hålla politiska ledare borta från internationell rättvisa har varit viktigt för framförallt USA.
Ett ytterligare stort hinder för rättvisan – men enligt många nödvändigt för freden – är att det ofta skrivs långtgående fredsavtal med amnesti för brott som begåtts i kriget. De internationella domstolarna behöver inte ta hänsyn till frågan om immunitet för sittande världsledare eller faktiskt inte ens ingångna fredsavtal. I princip går det att förklara med att det inte ska gå att avtala bort så allvarliga brott eller att en immunitet aldrig kan omfatta skydd mot så allvarliga brott – det ingår liksom inte i en regeringschefs uppdrag att tortera folk. Men när åtal väcks, trots nationella amnestier, så har det skapat konflikter, som i Sierra Leone och i Kenya.
I de så kallade Minskavtalen mellan Ryssland och Ukraina, som skulle avsluta konflikten i östra Ukraina (vilket de aldrig gjorde), fanns en amnesti för de som deltagit i kriget. Finns det en risk att Ukraina hellre väljer fred med Ryssland än rättvisa för offren i kriget, och drar tillbaka sitt medgivande till ICC att utreda och döma för brotten? Eller avstår från att samarbeta med de länder eller organisationer som vill upprätta en semi-internationell tribunal för att få stopp på våldet? Just idag, när det här skrivs, verkar det otroligt – övergreppen tycks så uppenbara och Putin har visat så många gånger att han inte är att lita på. Att friskriva krigsförbrytare är sällan rätt väg att gå på lång sikt.
Vad finns att hoppas på för dem som vill se Putin dömd? Utgångspunkten för ICC:s domsrätt är att ett land inte kan eller vill åtala för krigsbrott. Men ICC kommer inte att klara av att åtala alla som begått krigsbrott i Ukraina. Brottmålsdomstolen kommer bara att försöka nå de ytterst ansvariga – militära ledare, möjligen också politiska. Ukraina har pekat ut ett särskilt gevärsförband, 64:e motoriserade skyttebrigaden som skyldiga för massakern i Butja och har lämnat över en omfattande namnlista till ICC. Men de 2000 personerna på listan kommer inte att kunna prövas av den internationella brottmålsdomstolen inte ens om Ukraina står redo att lämna över dem. Med tillräcklig bevisning kan ICC välja ut till exempel överstelöjtnant Azatbek Omurbekov, men inte fotsoldaterna. Och Ukraina har egentligen inte den lagstiftning som krävs för att åtala alla andra – krypskyttarna, våldtäktsmännen – för krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten. Möjligen andra civila brott. Men det skulle vara en enormt omfattande process. Och att Ryssland skulle åtala sina egna – som Putin dessutom påstår är oskyldiga – är inte heller troligt. Det är det inte en alltför vågad gissning att många krigsförbrytare kommer att gå fria – på grund av bristande vilja från angriparens sid, otillräcklig lagstiftning och för små inhemska resurser, efter kriget.
Här kan omvärlden ta ett ansvar – brotten ska ha universell jurisdiktion och vara åtalbara överallt. Sverige har den lagstiftning som krävs – här finns sedan i januari i år möjlighet att väcka åtal även för aggression. Men när nationella rättssystem tar sig an krigsbrott, folkmord, brott mot mänskligheten och aggression – tas ofta större hänsyn till immunitetsfrågan (vissa länder är mer progressiva) och ofta söker de en koppling till landet, att den misstänkte befinner sig i landet, brottsoffren är invånare i landet. I Sverige krävs också regeringens tillstånd för att väcka åtal för de här brotten.
Men oavsett var en rättegång sker så krävs det att den åtalade finns på plats i den domstol som ska pröva hens skuld. ICC tillämpar inte möjligheten att pröva misstänkta i sin frånvaro, och inte särskilt många länder heller. Det är en grundläggande rättighet. Så Ryssland måste gå med på att lämna ut sina generaler, soldater och ministrar. Om Putin ska kunna ställas till svars inför en internationell brottmålsdomstol eller tribunal förutsätter det helt enkelt ett nytt styre i Ryssland Och vem idag skulle gripa Putin i Moskva och föra honom till Haag? Utan krav från säkerhetsrådet om samarbete med domstolen – för de länder som står utanför ICC – kan han sannolikt också fortsätta att resa till vänligt sinnade länder utan risk att gripas, även om en arresteringsorder utfärdas av brottmålsdomstolen.
Med Enade Ryssland och Putin kvar vid makten är det nog främst soldater och befäl gripna i Ukraina eller utanför Ryssland, som vi kommer att få se i Haag. Men brotten har ingen preskriptionstid – förr eller senare kan även presidentens ansvar för brotten komma att prövas. Och tyvärr återstår det också att se hur många och hur grova de kommer att bli.
Anna Wigenmark
Människorättsjurist och generalsekreterare i föreningen Ordfront.